摘 要:中国旅游业仍是一个新兴产业，它虽然起步较晚，但已在改革开放中，伴随着国民经济的腾飞而发展起来，形成了较为完善的产业结构，目前正在以它特有的朝气和潜力向前发展。但是，我国旅游业作为一个新兴产业毕竟还有很多不成熟的地方，尤其在法制建设上。文章针对我国旅游业的实际，就如何建立健全与之相适应的法制体系，特别是要抓紧颁布基本法——《旅游法》等问题进行了探讨。
关键词:旅游市场 法制建设 良好环境
中图分类号:F592.1
文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2008)01-251-02
一、我国旅游市场存在的问题
目前我国旅游市场还是一个不成熟的市场，还存在许多问题。从宏观上讲，主要是:(1)旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够，缺乏强有力的宏观调控机构。部门所有、各自为政的传统习惯难以改变，局部利益和地方保护主义，使市场难以实行统一管理。同时，与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施仍不全面，在管理上形成既“权力”不够又欠缺“法力”。(2)目前旅游业发展已形成相当大的规模，但《旅游法》以及与旅游相关的部分法律，至今未出台，尚未形成完整的法制体系。这与我国整体的市场经济的法制体系日趋成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的许多问题无法确定下来，主要是旅游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。我国的《旅游法》从1982年开始起草，几易其稿，但始终未列入国家的立法计划，这其中既有认识上的原因，也确实存在不少困难:旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例，但由于“利益驱动”，旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理，数量众多的以销售旅游品为主的商店，其属性上更多地为商业成分，更难有一个统一的运行规则，因此，制定旅游法的阻力也就比较大。与相关法规的衔接在技术上复杂，如根据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门，《风景名胜管理条例》、《文物保护法》已经发布实行，对管理权的归属等都作了明确规定，如果《旅游法》规定由旅游部门管理风景名胜区等，必然与现行法律发生冲突，但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。从微观上讲，由于法律制度不健全，旅游市场也出现了许多问题:企业之间利用不正当手段窃取商业秘密，盗用企业名称，损害企业利益等不当竞争行为屡屡曝光;推销假冒伪劣产品，侵犯旅游者合法权益;服务态度恶劣，故意刁难旅游者，擅自减少服务项目，改变旅游日程;导游不导，擅离职守，造成旅游者人身、财产损失;餐饮质量低劣，不符合卫生标准，甚至出现食物中毒;“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场秩序;景区商贩尾随兜售，强买强卖，致使景区秩序混乱等。
二、法制是实行调控的根本手段
国家对市场经济调控的模式是“国家调节市场，市场引导企业”，其核心是对市场的调控，而法制是维护市场经济秩序的一个主要手段(另外两个分别是:监督体系、同业之间监督和企业自律)。法制是社会主义市场经济的客观要求，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。从这个意义上说:社会主义市场经济就是法制经济，对旅游业调控也必须用法律手段。而且社会主义市场经济法制体系框架已经基本形成，为我们依法调控旅游业创造了良好的法律环境。
法制成为调控的根本手段也是我国旅游业20多年来发展历史经验的总结和概括。经济政策、必要的行政手段、经济法规是调控的主要手段。我国对旅游业的调控过程大体可分三个阶段:(1)以经济政策为主阶段(1978—1985年)。这一阶段的主要标志是建立了机构，并提出了具体的旅游发展政策。1978年以来，随着旅游业的迅速发展，规模日益扩大，旅游供给严重短缺，制约了我国旅游业的发展。为了调动社会各方面的力量，国家于1984年提出我国旅游发展的“四个转变”，旅游基础设施的建设要“五个一起上”的政策。这些政策的提出，调动了社会各方面办旅游的积极性，旅游业取得了长足的发展。但由于政策太概括、太笼统，对政策理解的偏差以及与此相适应的配套政策、措施、管理办法没有同步跟上，管理机构的权威不够，没有及时出台一套严密的法规，旅游管理部门在实践上无法实行强有力的、有效的调控，效果仍不明显。(2)以行政手段为主阶段——行业管理阶段(1986—1988年)。从1986年开始，我国旅游业列入了国民经济和社会发展规划，我国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道，同时也向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求。为了加强行业管理，全国强化了管理机构，国务院成立了国家旅游事业委员会，各地理顺了机构。这对加强旅游全行业管理，提高旅游服务质量，产生了积极作用。但由于行政手段主要是计划经济的产物，因此在调控中容易陷入“一放就乱，一管就死”的恶性循环。(3)向法制手段过渡(1989年至今)。经过了以前两个手段为主的调控实践后，两个手段的弱点逐渐暴露出来，旅游管理机构在实践中认识到加强法制建设，这才是解决旅游业中存在问题的根本所在。1985年5月，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一部旅游行政法规，标志着我国依法管理旅游业的开始。1989年后，在旅行社、旅游涉外饭店、导游管理等旅游业的基本环节和重大问题上陆续颁布了许多旅游单项法律、规定和办法。其中经国务院批准颁布的行政规章和国家旅游局制定了近百个行业规章，各地旅游行政部门也根据各地的实际制定了许多地方性旅游法规。
三、加强法制建设，依法调控旅游业
旅游立法主要是培育旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，包括以下四个方面，即:(1)市场主体制度，即关于市场当事人必须具备的权利能力和行为能力的法律规范;(2)经济合同制度;(3)市场竞争规则，即明确市场竞争的性质、范围以及是否正当的法律制度;(4)市场调控制度，即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的制度化、法律化。旅游法制体系应包括以下四个层次，即:(1)旅游法，是旅游法规体系中的主体法，需要全国人大常委会批准颁布，现在尚未出台。(2)条例、规定等，是由国务院颁发或批准，由国家旅游局颁布的，如《旅行社管理条例》、《导游人员管理规定》。(3)国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法等，如《旅行社管理条例实施细则》。(4)地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规，如《北京市执行<旅行社管理条例施行办法>的处罚细则》等。
从旅游业法制建设的现状来看，笔者认为，应从以下三个方面加强法制建设，尽快形成旅游法制体系，使旅游业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。
1.最重要的是要尽快出台旅游法。出台旅游法是旅游业发展的客观要求:(1)我国旅游业经过了十几年的发展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化。(2)旅游业作为一个产业部门，应有本行业的基本法律。近几年旅游业中出现的一些问题，也说明了必须依靠法律，规范旅游市场，保护旅游企业和旅游者的合法权益，才能促进旅游业的健康发展。(3)由于旅游业的综合性，只有尽快出台《旅游法》才能实现对旅游业的宏观调控，协调旅游事业与其他行业的关系，妥善处理与有关行业法规的衔接。(4)要建立健全我国的旅游法制体系，《旅游法》是一个基本法，应尽先出台。当今的旅游业经过了十几年的大发展，已造就了出台《旅游法》的社会基础和良好条件。
《旅游法》应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益，如:旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上，可分为十章，即总则(地位、作用、范围)、旅游行政管理机构(机构、职责、权限)、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。
2.抓住旅游业发展的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定;已经出台的法规，要加以配套和完善。由于旅游法在短期内仍较难出台，而旅游业的发展又迫切需要法制来规范，因此，旅游行政机关可以在自己职权范围以内，抓住旅游业发展中的几个主要环节，尽快制定出相应法规。在无旅游“大法”的情况下，争取做到在旅游活动中的几个主要环节上完全有“小法”可依。如应尽快制定《旅游车船管理条例》等旅游业发展亟需的法规。
3.根据旅游业发展的需要，适时制定具有针对性的规定和制度，及时用法律手段调整旅游业发展中出现的新问题。
随着我国对外开放，对外交流的日趋频繁，人民生活水平不断提高，出境旅游已经如火如荼地发展起来，又出现了社会办“出国游”的现象，一些不具备条件的单位加入了这一行列，导致这一市场比较混乱，但现在还没有法规。因此，迫切需要加快制定，对经营出境旅游的企业的资格认定、管理，对价格的管理，对服务质量的管理，对发生纠纷的处理，对发生事故的处理，索赔等做出明确规定，将其纳入旅游法制体系中。
(作者单位:浙江经贸职业技术学院绍兴分院 浙江绍兴 312000)
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